徐成彬:PPP項目補貼模式比較研究

作者:Maria    發表日期:2018-09-13 16:37:27

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星期三

2018年9月

作者:徐成彬 

文章來源:中咨研究

清控偉仕諮詢

推薦語


技術經濟學是應用經濟學,其初衷旨在解決投資項目(含PPP項目)決策論證的現實問題。近年來,隨着PPP模式的火熱,PPP項目技術經濟分析重新得到了重視,其中准經營項目補貼模式是當前技術經濟領域的重要創新方向之一。


中國國際工程諮詢有限公司研究中心副主任徐成彬博士撰寫並在《宏觀經濟研究》(2018年第5期)發表的學術論文「政府和社會資本合作(PPP)項目補貼模式比較研究--基於城市軌道交通PPP項目實踐」,近日被評為中國技術經濟學會2018年博士生優秀論文獎。該論文從城市軌道交通補貼原因着手,總結了以城市軌道交通為代表的PPP項目補貼實踐經驗,系統地分析了現行的協議票價法、車公里補貼法、財政部21號文補貼公式、等額年金法等補貼模式及其利弊,並研究了補貼模式選擇的關鍵因素。

該論文結合福州地鐵2號線PPP項目實踐,提出了基於GAP+GAS的現金流補貼法,即將財政補貼分為政府對項目的補貼(Government Aid for Project,GAP)和社會投資合理回報的補貼(Government Aid for Social Investor,GAS)兩部分。其中,GAP基於項目財務計劃現金流量表,GAS基於社會投資方現金流量表。現金流補貼法準確地反映了項目公司各年實際資金缺口,有效地解決了現行補貼模式普遍存在的政府補貼與項目資金需求相脫節問題。

該論文還結合鄭州-鞏義市域鐵路PPP實踐,並基於產權理論,對現金流補貼模式提出了進一步改進方案,規避了逐年調整的社會投資人合理回報調節系數(K),設立了「補貼上限」預算下的動態財政補貼計算模型,包括產權成本補貼、經營活動現金流缺口補貼、社會投資人合理回報補貼,認為只有在經營活動凈現金流大於零的時候,社會投資人才能獲得回報,合理地分配了PPP項目風險。

由於我國缺乏科學的補貼理論和統一的補貼方法,現行的PPP項目補貼計算結果差異很大,莫衷一是。該論文基於技術經濟學的現金流原理和財務評價報表,準確地界定了補貼內涵,科學地構建了補貼模型和計算方法,具有重要的理論方法創新和實踐應用價值。

PPP模式健康持續發展,創新無止境。希望我國PPP研究和技術經濟領域摒棄浮躁,紮實前行,湧現越來越多的高水平專業文章。


政府和社會資本合作(PPP)

項目補貼模式比較研究

——基於城市軌道交通PPP項目實踐


徐成彬

(原載《宏觀經濟研究》2018年第5期)

內容提要  

政府補貼是PPP項目各方關注的焦點。本文結合城市軌道交通PPP項目,從補貼原因着手,分析了協議票價法、車公里補貼法、21號文補貼公式、等額年金法等補貼模式及其利弊,提出了現金流法補貼模式,包括政府對項目可行性缺口補貼和政府對社會投資人合理回報補貼,並結合實踐對現金流補貼模式進行改進,分析了產權成本、經營活動現金流缺口、社會投資人合理回報三項補貼的涵義及其計算模型。最後,建議關注補貼模式五個關鍵因素。

關鍵詞  

PPP項目  補貼模式  城市軌道交通  現金流補貼法


A Comparative Study on Subsidy Estimation Models 

for PPP Projects

——Based on the PPP Practices of urban rail transit

Xu Chengbin


Abstract  

Government subsidies are the concern of all parties for PPP projects. Taking the urban rail transit PPP projects for example and starting from their subsidy reasons, this paper analyzes the subsidy estimation models such as the negotiated price method, mileage subsidy method, MOF availability payment  formula and annuity method, as well as their advantages and disadvantages; and proposes the cash flow subsidy method including Government Aid for Project (GAP) and Government Aid for Social Investor (GAS) . In accordance with the practice to improve the cash flow subsidy method, it analyzes three types of subsidy connotations, i.e., property right cost, operating cash flow gap, reasonable return of social investors and their estimation models. Finally, it is recommended to focus on the five key factors of the subsidy model.

Keywords  

PPP project  Subsidy estimation model  Urban rail transit  Cash flow subsidy method

 研究背景和意義


(一)政府補貼是准經營性PPP項目投資回報的重要來源

2014年以來,中國政府為了減輕債務和推進投融資體制改革,鼓勵推廣應用政府和社會資本合作(PPP)模式,廣泛吸引社會資本參與基礎設施投資建設運營或公共服務。按照投資回報機制分類,PPP項目分為使用者付費、政府付費和可行性缺口補助三類。其中,可行性缺口補助類項目是指政府和使用者混合付費類項目,即項目特許經營收入不足以覆蓋建設投資和運營成本,需要政府給予補助(現金補貼或配套資源等)以保證財務可持續性的准經營性項目。

採用PPP模式運作的准經營性項目,政府需要承諾給予社會投資人合理及時的財政補貼。根據財政部PPP中心的統計,截至2017年12月末,全國PPP綜合信息平台收錄管理庫和儲備清單PPP項目共計14424個,累計總投資18.2萬億元,其中管理庫項目(處於準備、採購、執行和移交階段)共計7137個,涉及投資額10.8萬億元。在管理庫項目中,可行性缺口補助項目2930個,投資額5.9萬億元,分別占管理庫的41.1%和54.7%。

(二)城市軌道交通PPP項目補貼規模十分巨大

隨着中國城市化進程的不斷深化,公眾對綠色出行及城市交通的生態環保要求越來越高,城市軌道交通成為人口密集城市解決公共交通出行的主要方式。中國對城市軌道交通建設產生強大需求,近十多年來發展迅速。截至2017年底,中央政府批覆了43個城市的近期建設規劃,規劃總里程超過9 000公里;累計有34個城市建成投運開通城市軌道交通線路5021.7公里(2017年新增運營線路33條,長度868.9公里),其中地鐵達到3 881.8公里,佔線路總長的77.3%。

按照《「十三五」現代綜合交通運輸體系發展規劃》(國發〔2017〕11號),到「十三五」末,中國城市軌道交通規模將達到6 000公里。按照當前發展趨勢,未來三年在建線路每年完成建設投資約4 000億元,規劃線路規模很可能突破。面對如此巨額的建設投資需求,城市軌道交通多元化融資勢在必行,通過引入社會資本,採用PPP模式是必不可少的選項。

自北京地鐵四號線成功實施,城市軌道交通PPP模式在國內已有十多年的發展歷史。根據中國城市軌道交通協會的初步統計,在國家批覆城市軌道交通規劃的43個城市中,其中39個城市開展了PPP模式研究,涉及項目135個,總投資達24 000億元。

城市軌道交通項目屬於政府投資為主、為社會提供公共服務的准經營性項目。由於軌道交通建設投資巨大,運營成本很高,而且涉及公眾利益的票價一般由政府管制,因此在PPP合作期間內項目全成本核算難以實現盈虧平衡,財務現金流長期存在缺口,幾乎都離不開當地財政給予缺口補貼。

儘管財政部《關於印發<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》(財經[2015]21號)提出了可行性缺口補助的計算公式,但該公式缺失計算細則,其科學合理性也飽受爭議。在眾多依賴政府長期補貼的大型基礎設施(如城市軌道交通、城市地下綜合管廊)PPP項目實踐中,財政補貼計算並無統一模式或方法,對社會投資人的合理回報也無定論,導致各地PPP模式補貼方式千差萬別,計算結果大相逕庭。

因此,尋求合理可行的補貼模式,科學計算社會投資方合理回報成為在當前PPP項目實踐中不可迴避的重要任務。

城市軌道交通項目補貼的主要原因分析


城市軌道交通具有準公共物品性、外部性和規模經濟性,其本身的經濟屬性決定了採用PPP模式的項目公司很難實現自負盈虧。理論上,由於運營收入相對成本的有限覆蓋以及外部效益返還機制缺失,如果政府不予補貼,絕大多數城市軌道交通PPP項目難以為繼。因此,城市軌道交通的基本經濟屬性決定了財政補貼的必要性(趙源和歐國立,2008)。

財政補貼是政府為保證某項社會經濟活動的正常運行而向微觀經濟主體的轉移性支付,即將一部分納稅人的錢轉移給另一部分人無償使用,是利益的再分配和政府公共管理職能的延伸(李揚,2017)。

在投資項目經濟評價可行而財務評價不可行的情況下,政府為了維護公共利益,通過轉移支付使投資項目具有財務可行性,從而對社會資本方產生吸引力。PPP項目財政補貼主要受政府、項目公司(社會資本方)、社會公眾三方面因素的影響,即軌道交通財政補貼方案設計需要綜合考慮當地政府財政承受能力、項目公司(社會資本方)對補貼的依賴程度和社會公眾對票價的支付承受能力,這是城市軌道交通補貼分析的約束性條件。

從PPP付費機制分類看,軌道交通項目投資回報收入主要源於三個方面:一是票務收入;二是非票收入,包括廣告、通訊、商業、土地等資源性經營收入;三是政府補貼。在公共交通為導向的物業開發模式(TOD)政策受限的條件下,城市軌道交通項目僅僅依靠票務收入和非票務收入,難以收回建設投資和成本費用,更不可能達到社會資本方可接受的最低投資回報率。為了保證PPP項目財務可持續性,政府必須給予補貼。國內尚還沒有哪座城市、哪條軌道交通線路不需要政府補貼!

從PPP項目合作周期看,城市軌道交通項目出現資金流缺口(可行性缺口),其具體原因可以歸納為八個方面因素(徐成彬,2016)。


(1)經營現金短缺:城市軌道交通項目的客流往往需要較長的培育期,初期客流運量低,而運營成本費用高。當項目實際經營收入不能覆蓋實際成本費用支出,就出現項目經營活動現金流缺口。

(2)償還借款本金:現行的項目資本金制度規定最低資本金比例不低於20%,實踐中的城市軌道交通PPP項目資本金比例最高不超過50%。除了資本金(權益資金),債務資金的本金需要按時償還,從而可能導致項目現金流資金缺口。

(3)償還借款利息:城市軌道交通項目巨額的借款本金將持續產生利息,在建設期可以資本化,但在運營期不斷地進入總成本。項目公司或社會資本方按時償還大額利息會導致項目現金流缺口。

(4)新增車輛投資:在項目運營期,隨着客流上升,需要及時補充車輛,新增車輛所需的追加投資會產生項目現金流缺口。

(5)設備更新改造:城市軌道交通PPP項目合作期較長,地鐵項目特許期一般為25年至30年(不含建設期),長於絕大多數設備的折舊年限,合作期間需要一次或數次更新改造相關設備或設施。

(6)車輛架修大修:車輛保持良好狀態是安全運營的基礎。各類運行車輛除了日常維護,一般需要五年一架修、十年一大修,車輛架修或大修會產生大額的維修費用,而且不含在正常折舊中。

(7)公用設施分攤:城市軌道交通線路一般呈網絡化發展。根據未來城市軌道線路發展規劃,新線路需要同時考慮與其他軌道交通線路的交匯換乘或調度中心等,相關公用設施投資需要按比例分攤。

(8)重大事故或不可抗力損失彌補:如果建設或運營期間發生重大事故,或者發生不可抗力(如強烈地震)導致運營期間發生軌道交通洞體工程或其他設備(或設施)出現重大損壞,需要彌補修復。

上述八種因素涵蓋了導致城市軌道交通項目出現資金缺口的主要情況。第1種情況與特許經營者的經營水平直接相關,其中經營收入與票價、客流、非票務收入有關,其中票價取決於當地經濟社會發展水平和公眾支付意願等,客流更多地依賴於當地人口數量、城市發展佈局、公眾出行習慣等,非票務收入與特許經營者在沿線廣告、商業、通訊、土地等方面的資源運作能力有關;經營成本也在較大程度上取決於特許經營者的核心管理能力,仁者見仁、智者見智。第2到第8種情況與特許經營者自身能力無關或關聯度不大,政府理應根據績效考核情況及時給予補貼,以保證項目正常運營。

城市軌道交通PPP項目常見補貼模式及利弊分析

國外關於公共交通項目政府補貼模式的理論研究起步較早,並取得了較為豐富的成果。英國的Glaister和Lewis(1978)結合倫敦市公共交通,構建了定量補貼模型;Tisato(1998),Fearnley、Bekken和Norheim(2004)等人基於公共交通服務質量建立了補貼測算模型。中國學者對城市軌道交通補貼的理論研究主要集中在兩個方面:

一是對政府補貼制度的定性分析及相應的政策建議,如周春燕和王瓊輝(2007)提出了公眾參與服務質量評價的補貼機制;

二是對政府補貼額的計算,如葉蘇東(2012)基於凈現值(NPV)≥0原則,推演了城市軌道交通BOT模式運營補貼和票價公式及其調整機制。

中國城市軌道交通PPP模式經過十多年探索和實踐,現行的補貼模式主要有協議票價法、車公里補貼法、財政部21號文補貼公式和等額年金法等。

(一)協議票價法

協議票價法又稱影子票價法。這種模式是基於客流為計量基礎的「客流補貼模式」,最早是由香港地鐵公司(MTR)引入內地的,是國內應用較多的補貼模式。典型應用項目如北京地鐵4號線、14號線和16號線,還有杭州地鐵1號線等。協議票價法的可行性缺口補貼計算公式如下:

其中,協議票價或影子票價(Ps)是根據項目財務凈現值(NPV)達到一定水平(NPV>=0)而模擬計算的票價。

式中:m為建設期(年),n為包含建設期的特許經營期(年),r0為折現率(社會資本方預期的基準回報率),Ii為第i年的建設投資,Ci為第i年的運營維護成本,為第i年的客流量。

在這種補貼模式下,政府為了滿足社會資本方最低投資回報率(r)要求,由政府和社會資本方通過協商手段,計算一個理論上的影子票價(Ps),這個影子價格比實際票價要高,實際價格與影子票價的差價需要政府補貼,從而形成項目公司或社會資本方的補貼收入。

這個補貼模式的優勢是淺顯易懂,便於操作,在國內城市軌道交通PPP項目的應用較早,對社會資本提供了充分的激勵機制。為了合理分擔客流風險,政府方往往按各年預期客流(Qi)的一定百分比設置一個保底客流量,不僅保證了項目公司或社會資本方獲得最低收入,也使得部分客流風險轉移至社會資本方。PPP合同還可以約定,當實際客流超過預期客流時,政府可以按照一定比例分享客流劇增帶來的超額收益,防止出現意外「暴利」。

這種補貼模式的最大不足是政府補貼額與項目實際資金需求相脫節,項目招商和談判成本較高。在軌道交通運營的初期和近期,客流相對不足,不僅項目自身的營業收入較少,而且按照協議票價法獲得的政府補貼也相對較少,但這個階段由於還本付息等原因形成的當年資金缺口最大,政府補貼無法做到「雪中送炭」,導致項目缺乏資金;相反,在運營遠期,客流培育相對成熟或交通線路成網後,項目自身經營收入較多,而基於客流的「客流補貼模式」計算的政府補貼額也「水漲船高」,導致財政補貼過度。此外,如果項目前期客流預測過於樂觀,政府設置保底客流量,將形成政府或有債務。

(二)車公里補貼法

車公里補貼法也稱車公里成本法或車公里運營服務費法,是基於政府向PPP項目公司購買公共服務理念,以列車運營里程為基礎指標計算的補貼模式,即根據「跑了多少趟車」計算補貼。這種補貼模式最早於2016年應用於烏魯木齊地鐵2號線一期工程,在隨後的北京首都新機場線採用了這種模式。車公里補貼法的可行性缺口補貼計算公式如下:

式中:「約定車公里數」指遴選社會資本階段按行車組織計劃確定的車公里數(全部車輛運營里程的總和);「約定車公里服務價格」是指在PPP合同中約定的政府對軌道交通單位車公里服務的採購價格,其初始定價由競爭機制通過PPP合同談判確定;「基準客運收入」是PPP項目公司預期達到的基本票務收入,按預測客流和實際人次票價的乘積進行計算;「基準非票業務收益」是對PPP項目非票務業務收益的基本要求(任宇航和肖靚,2016)。

車公里補貼模式體現政府購買服務理念,便於政府控制補貼總額,按車公里計價有效地化解了客流預測風險的影響。但是,以成本定補貼,缺乏對社會資本的有效激勵,而且PPP項目補貼需要考慮投入和產出兩個方面,僅僅考核成本顯然是不足的。更重要的是,軌道交通項目運行成本構成相對複雜,影響因素包括項目總投資(建設成本)、運營成本、行車組織計劃(確定車公里數 )、稅費等,在具體PPP項目實踐中,對運行成本的內涵和構成細目尚有不同理解(如運行成本是否等於項目全成本)。此外,由於不同城市或不同運營商的車公里成本(或車公里運營服務費)差異較大,車公里成本是否相對合理,目前缺失可比的參考標準。 

(三)財政部21號文補貼公式

財政部21號文補貼公式是指《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)中提出的運營補貼支出計算公式。這種補貼模式第一次應用於作者作為總體諮詢負責人完成的呼和浩特軌道交通1號線一期工程PPP項目。具體計算公式如下:

式中:n代表折現年數;財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數;年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份,並參照同期地方政府債券收益率合理確定;合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準,充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景,結合風險等因素確定。

這個補貼計算公式試圖將建設成本和運營成本的補貼整合在一個「萬能」的通用公式中,第一部分反映全部建設投資平均分攤到補貼周期的費用及其收益;第二部分反映各年運營成本(含合理利潤)與經營收入(使用者付費)之差,各年補貼額計算相對簡單。按照這個公式計算的各年補貼額平穩增加,呈現「前少後多」分佈,有利於降低初期財政支出壓力。

這個補貼公式也存在明顯缺陷:首先是該補貼公式將財政補貼與運營成本直接掛鈎,運營成本越高將導致補貼越多,不利於社會資本方節約運營成本費用。其次,該公式涉及多個參數的取值(如合理利潤率、年度折現率),具有較大自由裁量權;某些指標的內涵(如年度運營成本的構成)也不明確。此外,對於城市軌道交通PPP項目而言,運營期間經營成本或支出並非總是水平式或斜坡漸進式,這個補貼公式不能反映城市軌道交通運營期間資金投入特點,如設備更新、大修架修、新增車輛等大額跳躍式支出。

(四)等額年金法

等額年金法是將建設投資(含建設期利息)按照等額系列資金回收系數折算為等額年金,再加上各年的經營成本,扣除經營性收入,作為政府的補貼。這種補貼模式曾在呼和浩特軌道交通2號線PPP項目應用。具體計算公式如下:

式中:n代表補貼年數。

按照等額年金法計算的各年補貼支出呈現均勻分佈特點,但在等額年金法應用實踐中,年度折現率和合理利潤率等參數選取受多種因素的影響,而且缺少統一規定,其取值高低對各年運營補貼額和社會資本方投資內部收益率影響較大。此外,項目建設成本折算為等額年金後,再附加合理利潤率,增大了財政支出;年度運營成本的構成也不明確。

基於GAP+GAS的現金流補貼法的提出及其模式創新

按照會計準則,上述四種方法都以權責發生制原則基於利潤表的全成本補貼,與PPP項目實際資金缺口不吻合(蔡賽梅,2017)。鑒於傳統補貼模式存在的不足,我國PPP業內專家學者積極探索、不斷創新更加科學合理的補貼模式。作者在2015-2016年負責福州市軌道交通2號線PPP項目總體諮詢期間,與諮詢團隊共同創造了基於現金流的補貼方法,簡稱現金流補貼法(韓志峰等,2018)。


現金流補貼法是以PPP項目財務計劃現金流量表為基礎,按照收付實現制原則,通過測算現金流量表的現金補缺,從而確定政府應承擔的直接支付責任的基本方法。這種補貼模式是將政府補貼拆分為兩部分: 

一是基於項目財務計劃現金流量表的可行性缺口補貼,即當項目各年的經營、投資和籌資三項活動凈現金流的累計結果(累計盈餘資金)出現負值,項目公司無法通過再融資解決資金短缺時,政府對項目可行性缺口進行補貼(Government Aid for Project,GAP);

二是基於社會投資方現金流量表的社會資本方合理回報補貼,即當項目經營活動的現金流入大於現金流出(經營凈現金流出現正值)時,政府根據項目可分配利潤、累計資金盈餘和績效考核結果,對社會投資人合理回報(ROS)的資金缺口進行補貼(Government Aid for Social Investor,GAS)。

(一)政府對項目可行性缺口補貼(GAP)

目前,我國對PPP項目可行性缺口尚沒有一個明確的定義。作者認為,政府對項目可行性缺口補貼是指在正常經營情況下,項目財務計劃現金流量表(參見表1)的當年累計盈餘資金(累計凈現金流)出現負值的資金缺口。項目所在地政府(或通過實施機構)按照PPP合同的約定,向項目公司提供項目補貼(進入經營活動現金流入),直至該年累計盈餘資金大於或等於0。

表1

PPP項目財務計劃現金流量表

序號

    

合計

  

  

1

m

m+1

m+2

n

1

經營活動凈現金流量(1.1-1.2









1.1

經營活動現金流入









1.1.1

營業收入









1.1.2

增值稅(銷項稅)









1.1.3

對項目補貼收入(GAP









1.1.4

對社會投資人補貼收入(ROS









1.1.5

其他流入









1.2

經營活動現金流出









1.2.1

經營成本









1.2.2

增值稅(進項稅)









1.2.3

營業稅金及附加









1.2.4









1.2.5

所得稅









1.2.6

其他流出









2

投資活動凈現金流量(2.1-2.2









2.1

投資活動現金流入









2.1.1

收回投資收到的現金









2.1.2

取得投資收益收到的現金









2.1.3

處置資產收回的現金凈額









2.2

投資活動現金流出









2.2.1

建設投資









2.2.2

維持運營和大修架修投資(含稅)









2.2.3

流動資金









2.2.4

運營期新增投資(如車輛)(含稅)









2.2.5









3

籌資活動凈現金流量(3.1-3.2









3.1

籌資活動現金流入









3.1.1

項目資本金投入









3.1.2

建設投資借款









3.1.3

流動資金借款









3.1.4

債券或短期借款等









3.2

籌資活動現金流出









3.2.1

償還債務本金









3.2.2

各種利息支付









3.2.3

支付社會投資人收益或利潤(-ROS









4

凈現金流量(1+2+3









5

累計盈餘資金









資料來源:國家發展改革委、建設部:《建設項目經濟評價方法與參數(第三版)》,中國計劃出版社2006年版,第55頁。

 

(1) 第t年政府對項目可行性缺口補貼(GAPt)

政府對項目補貼的金額是基於不含政府補貼(GAP和ROS)的項目財務計劃現金流量表計算得出。第t年政府對項目補貼(GAPt)的計算公式如下: 

即,當(CIt–COt )﹤0 時,GAPt取上式絕對值;

當(CIt–COt ) ≥ 0 時,GAPt=0。

式中:

t―― PPP項目合作期中的第t年(一般地,m ≤ t ≤ n),下同;

CIt――項目財務計劃現金流量表第t年經營、投資和籌資活動現金流入之和;

COt――項目財務計劃現金流量表第t年經營、投資和籌資活動現金流出之和;

ANCt-1――項目財務計劃現金流量表第 t-1年累計盈餘資金。

即當項目第t年累計凈現金流為正值時,政府無需給予項目可行性缺口補貼;當項目第t年累計凈現金流為負值時,第t年政府對項目的補貼為項目第t年累計凈現金流的絕對值。

(2) 政府對項目可行性缺口補貼合計

政府對PPP項目各年補貼的合計值(GAP)計算公式: 

式中: n――PPP項目合作期(年)。

(3) 政府對項目可行性缺口補貼的折現值

政府對PPP項目可行性缺口補貼的折現值計算公式:

式中:

GAPPG ―― 政府對項目可行性缺口補貼的折現值合計;

Rg―― 政府各年財政補貼基準折現率(參考中長期貸款利率)。

(二)PPP項目社會投資人合理回報(ROS)

社會投資人合理回報(Return on Social Investor,縮寫ROS)是政府和社會資本方都關注的核心問題。PPP項目只有達到一定回報率,社會資本方才理性投資。

對於類似城市軌道交通類的大型准經營性基礎設施,由於需求不足和財務費用較高等原因,項目營業收入(票務收入和非票務收入)往往不足以覆蓋總成本費用,項目公司可能面臨長期無「利」可分的局面。對於政府方參股的PPP項目公司(SPV)而言,在PPP項目公司無足夠利潤可分,或利潤僅夠支付給社會投資人情況下,政府可主動放棄部分股權收益分配,項目當年回報優先分配給社會投資人,以鼓勵社會資本方參與項目投資建設和運營;社會投資人回報率一般指社會資本方的內部收益率。

PPP項目社會投資人合理回報(ROS)是以財務計劃現金流量表的經營活動凈現金流為基數,當經營活動凈現金流為正值時,社會投資人即開始獲得「回報」,直到滿足社會投資人基準回報率(ro)要求。在具體測算時,一般先計算社會投資人回報的理論值,然後結合績效考核獎罰情況,核算社會投資人實際回報金額。

1、社會投資人回報的理論值

第t年社會投資人回報的理論值(ROSTt)計算公式:

式中:

當(CIopt - COopt)≤ 0,ROSTt=0;

CIOp t、COOp t ——項目財務計劃現金流量表第t年經營活動的現金總流入和總流出;

CIOp t-COOp t —— 第 t 年經營活動凈現金流。

Kt——第t年社會投資人合理回報調節系數。

(9)式中的社會投資人合理回報調節系數(K)是基於社會投資人現金流量表(參見表2),將PPP合作期內社會投資人的現金流入(社會投資人各年實分收益 + 期末權益流動資產處置收益)與現金流出(如社會投資人實繳資本)相比較,使社會投資人達到基準投資回報率(r0)的調整系數,使得下式成立:

式中:

n——PPP項目合作期限(年);

NCIt——第t年社會投資方回收權益流動資產等凈現金流入;

SIt——第t年社會投資人實繳資本的投入。

一般情況下,0≤Kt≤1。歷史年份的 K 值採用已發生的實際數據;當年和未來各年Kt的取值相同。

表2

社會投資人現金流量表

科   目 

合計 

建  設  期

運 營 期

第1年

第m年

第m+1年

第m+2年

第n年

現 金 流 入

實分「回報」

資產處置收益分配









1.3

租賃費收入









1.4

技術轉讓或使用收入









1.5

其他現金收入

現 金 流 出

實繳資本(按股權比例)

租賃資產支出









2.3

其他現金流出

凈現金流量(1-2)









計算指標:社會投資人財務內部收益率(IRRs)(%)

資料來源:國家發展改革委、建設部:《建設項目經濟評價方法與參數(第三版)》,中國計劃出版社2006年版,第53頁。

 

綜合社會投資人各年回報的理論值,可得社會投資人理論回報的折現值(ROSTP),其計算公式:

2.社會投資人的實際回報

在每個運營年年末,項目所在地政府根據PPP合同規定的績效考核標準,對項目公司運營情況進行績效考核,分清主客觀原因,在社會投資人第t年回報的理論值(ROSTt)的基礎上,根據PPP合同和有關運營績效獎罰的規定,以及有關保險、費用分攤等規定,核算確定社會投資人當年實

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